关于征集《黄山市覆盖全域、统筹城乡的养老服务提质增效工作实施方案》意见建议的公告

为推动我市养老服务发展，根据国家、省《关于统筹城乡优化供给推动养老服务体系提质增效的通知》《“统筹城乡优化供给 推进养老服务提质增效”申报材料编制说明》等相关文件精神，我局会同市发展改革委共同编制《黄山市覆盖全域、统筹城乡的养老服务提质增效工作实施方案》，现公开征求意见。

一、征集时间

2025年11月21日-11月30日。

二、征集渠道

1.信函方式。将书面意见寄至黄山市民政局养老服务科（老龄工作科），邮政编码：245000，并请在信封上注明《黄山市覆盖全域、统筹城乡的养老服务提质增效工作实施方案》修订意见。

2.电邮方式。将书面意见发至邮箱hsmz210@163.com

3.网站征集。在网站征集正文底部“发布意见”版块中直接留言。

三、联系方式

联系电话：0559-2355259

联系人：黄山市民政局养老服务科（老龄工作科） 徐延平。

四、起草说明

（一）起草背景

2025年11月5日，安徽省发展改革委 安徽省民政厅印发《关于统筹城乡优化供给推动养老服务体系提质增效的通知》，决定在“十五五”时期以统筹城乡为重点、以地市一级为单位整体优化养老服务供给，要求各地编制养老服务提质增效工作实施方案，推进“硬投资”与“软建设”相结合，加快补齐养老服务发展短板，更好实现全体老年人享有基本养老服务。

（二）起草依据

根据国家、省《关于统筹城乡优化供给推动养老服务体系提质增效的通知》《“统筹城乡优化供给 推进养老服务提质增效”申报材料编制说明》等。

（三）起草过程

市民政局会同市发展改革委按照民政部下发的《“统筹城乡优化供给 推进养老服务提质增效”申报材料编制说明》，牵头编制了方案初稿并征求了市直有关单位和各区县民政局意见，修改完善后，形成了《黄山市覆盖全域、统筹城乡的养老服务提质增效工作实施方案(征求意见稿)》。

四、方案内容

为深入贯彻落实党中央、国务院关于深化养老服务改革发展、推进基本养老服务体系建设的决策部署，抢抓“十五五”时期养老服务发展机遇，统筹城乡资源，优化服务供给，全面提升我市养老服务质量与效能，特制定本实施方案。

一、城市养老服务资源情况

（一）城市基本情况

黄山市位于安徽省最南端，地处皖浙赣三省交界处，是徽文化发源地，是长三角一体化发展战略、中部崛起战略叠加区域，是高质量建设大黄山世界级休闲度假康养旅游目的地的核心区域，在践行“两山”理念、推进美丽中国美好安徽建设中具有重要战略地位。黄山市下辖3区4县，共105个乡镇（街道），753个村（社区）。2024年，全市实现地区生产总值1134亿元，比上年增长5.9%。常住居民人均可支配收入36807元，比上年增长6.2%。截至2024年末，全市常住人口131.7万人，其中城镇人口80.5万人，乡村人口51.2万人，城镇化率达61.11%，较上年提升0.88个百分点。

从人口老龄化程度看，2024年末，全市60周岁及以上老年人口35.9万人，老龄化率已达27.26%，分别高出全国5.26个百分点、全省5.23个百分点，老龄化程度居全省首位。“十五五”期间，我市人口老龄化程度将呈现加速发展态势，预计到2030年，60周岁以上老年人口达到47.8万，65周岁以上老年人口达到32万，高龄化、失能化趋势明显，对高质量养老服务的需求愈发迫切。

（二）城市养老服务发展情况

“十四五”以来，我市围绕加强政策支持、坚持示范引领、完善服务体系、提升服务质量，积极应对人口老龄化带来的挑战，持续扩大并提高养老服务有效供给，促进人口长期均衡发展，初步建立了居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

1.制度基础不断夯实。市及区县均将养老服务发展纳入国民经济和社会发展规划，制定养老服务发展“十四五”规划，实现养老服务发展与国民经济和社会发展统筹推进。在政策创制方面，市政府先后出台《黄山市健全基本养老服务体系促进养老服务高质量发展（2021-2023年）行动计划》《黄山市“十四五”养老服务发展规划》《黄山市建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的若干举措》等系列文件，配套完善财政支持、土地供给、税费减免、设施保障、质量提升等支持政策，包括《加强我市养老服务人才队伍建设若干措施》《转发安徽省发展改革委安徽省民政厅关于养老服务机构用电用水用气用热执行居民价格的通知》等，为养老服务事业发展提供了制度保障和重要遵循。

2.工作机制不断健全。市委市政府将养老服务体系建设工作纳入重要议事日程，建立养老服务工作联席会议制度。陆续出台《黄山市特殊困难老年人家庭适老化改造工作方案》《黄山市家庭照护床位试点工作方案》《黄山市养老从业人员学费补偿和入职奖补实施方法》《关于加强和提升我市农村养老服务的实施方案》《黄山市基本养老服务清单》《黄山市开展特殊困难老年人探访关爱服务实施方案》《关于加快推进社会适老化改造工作的通知》等一系列文件。

3.设施建设不断完善。“十四五”期间，我市通过对上争取及地方投资累计安排资金2.8亿元建设养老项目18个，其中，争取中央预算内投资5202万元支持3个项目；获批专项债15600万元建设3个项目。项目总体竣工率、运营率均处于良好水平。项目建成后较好满足了我市日益增长的特困人员和失能人员养老服务需求，保障了我市特困人员和失能人员的基本生活需求，也补齐了我市公办养老服务机构基础设施短板，消除特困人员供养服务设施的安全隐患，提升特困人员供养服务设施的保障能力，推动特困人员供养服务机构服务设施和服务质量达标。

4.保障能力不断增强。建立基本养老服务经费保障机制，将基本养老服务经费纳入财政预算，市级财政统筹给予支持，各级福彩公益金55%以上统筹用于养老服务发展，对困难老年群体实行应养尽养、应保尽保。全面建立80周岁以上老年人高龄津贴和低收入老年人居家养老服务补贴制度，“十四五”以来，共发放高龄津贴1.6亿元，发放低收入养老服务补贴1534.73万元，分别惠及老年人近6万人和1万余人。

5.养老模式不断丰富。除居家养老外，目前全市初步形成了三种养老模式：一是互助式养老，以黄山互助公社为代表。在运营管理中，公社根据业主的年龄、健康状况和兴趣爱好，将互助养老细分成“以康养互助为主，颐养与医养相结合的”独具特色的养老体系，以充分满足不同层次的养老需求。二是旅居式养老，以院藏徽州康养基地为代表，通过创新的运营理念，成功吸引国内知名康养服务机构如北京永昇基因、上海太极灸法、北京宇量中医药研究等和保险机构如平安保险等，定期组织相关中高端客群来黄康养旅居。三是机构式养老。以黄山圣天地颐养公馆、黄山昌仁长者颐养中心、黟县静安养亲苑、上海洪天休宁养护院、黄山九如城康养中心等为代表，主要是为政府兜底的保障对象和有需求的社会老人提供生活照料、康复护理、精神慰藉等服务。此外除提供照料服务，约有20%机构还开展旅居康养服务。2024年我市6家机构共接待旅居康养老年人4.5万人次，其中来自长三角地区近2万人次、占比41.3%。

（三）养老服务需求情况

人口重度老龄化且快速深化。截至2024年底，全市常住人口中，60周岁及以上人口为35.9万人，占比27.3%，分别高出全国5.26个百分点、全省5.23个百分点，老龄化程度居全省首位。与2020年黄山市第七次人口普查相比，60周岁及以上人口的比重提高3.16个百分点，呈现快速发展态势。

高龄化与失能化构建双重挑战。截至2024年底，80周岁及以上人口约5.8万人，占比4.4%；失能老年人口数约4.1万人，占比3.1%，均远高于全国平均水平。黄山市正在迈向深度老龄化，且老年人口的健康状况和自理能力问题更为突出，对于专业化照护服务的需求更加凸显。

养老服务供给持续优化。近年来，我市围绕健全三级养老服务网络、贯通居家社区机构三类服务等方面，加快推动养老服务体系提质增效。目前全市共有养老机构55家，城乡社区养老服务设施500处，养老总床位5108张，其中养老机构床位数4868张，千人拥有养老床位数14.2张。建设完成7个县级养老服务指导中心，101个乡镇、4个街道养老服务中心，56个社区养老服务站，覆盖率100%；建设运营社区嵌入式养老服务机构（综合体）4家、农村幸福院35个、城乡老年食堂（助餐点）121家。多层次、广覆盖的养老服务格局正加速形成。

养老服务供给结构性矛盾突出。养老机构入住率普遍偏低。截至目前，全市养老机构入住老年人1988人，养老机构床位使用率40.83%，其中，公办养老机构床位使用率40.75%。从收费水平上看，养老机构年平均收费价格3万元左右，虽处于普惠水平，但普惠型服务供给与部分老年人支付能力之间仍存在一定矛盾；从照护水平上看，养老机构护理型床位比例59.2%，低于全国平均水平，养老机构内养老护理员持证比例63%，专业人才供给不足，难以满足失能、半失能老人的刚性照护需求；从养老服务可及性看，社区养老服务设施覆盖率52.5%，有待进一步提升。此外，城乡之间、不同健康状态老年人对生活照料、康复护理、精神慰藉等服务需求呈现多样化趋势。

（四）“十五五”养老服务供需研判

1.面临的形势

“十五五”时期是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，是应对人口老龄化成为国家战略后的第一个五年。“十五五”时期黄山市养老服务发展面临着新的形势。

一是老龄化趋势不断加剧。2025年，全市60周岁以上老年人口预计达到37万人，占全市常住人口的比例达到28%以上，其中80周岁高龄老人将达到6万人。高龄老人增加，相应的失能、失智等生活不能自理老人比重也会加大。人口老龄化与高龄化趋势并存，老龄问题日益突出，对老年社会保障体系和养老服务体系建设提出了更高的要求。

二是养老服务供需矛盾日益突出。“十五五”时期，1965年以后出生的人口将进入老年期。一方面，这一代老年人中夹杂着独生子女老年群体，受家庭小型化和青壮年劳务输出的影响，城市空巢老人和农村留守老人比例不断增长，对社会化照护需求增加；另一方面，随着受教育程度提升、可支配收入增多，这一代老年人群体支付能力、消费意愿均有较大幅度提高，老年人口结构的变化会带来服务需求的转变，老年人将由过去的生活必需型消费向享受型、发展型和参与型发展，养老服务需求呈现多元化、个性化发展趋势。

三是养老服务人才依然短缺。人才队伍不专业，养老服务机构护理人员文化程度普遍较低，专业技能缺乏；医疗、护理人员数量少，流动性大，尤其是民办养老服务机构，护理人员有较大比例来自农村；管理人员文化水平低，管理能力弱，管理理念陈旧，影响了养老服务质量的提升；为老志愿者服务没有形成常规化，为老志愿者服务大部分是卫生打扫、捐献衣物、给敬老院老人献爱心等简单内容，而像医疗、康复、保健、法律等专业服务内容较少，而且开展活动不定期，没有形成常规化服务。

四是养老服务数字化成为趋势。随着网络技术的发展，“互联网+养老”运用场景越来越丰富，人工智能运用更加广泛，智慧监管更加有效。从我市现状看，智慧养老应用场景偏少，供需对接智能程度不高，信息平台建设不够系统集成，存在重复建设和碎片化现象。

2.必要性分析

一是贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，促进老龄事业发展和养老服务体系建设的迫切需要。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确提出“优化养老服务供给，完善城乡养老服务网络”。养老服务业既是涉及亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。我们要坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇，努力满足老年人日益增长的物质文化需求。

二是破解当前“养老难、养老贵”问题，缓解家庭养老负担的关键举措。尽管我市“十四五”期间养老供给增加迅速，但受传统养老观念、养老成本超出部分家庭预期、服务质量参差不齐等因素影响，养老床位实际使用率偏低，同时许多家庭对高质量、可负担的养老服务仍有较大需求，存在“有资源、缺利用”的突出矛盾。通过实施覆盖全域、统筹城乡的养老服务提质增效，能够有效降低家庭养老成本，切实减轻群众负担。

三是补齐公共服务短板，保障和改善民生的必然要求。我市老龄化程度已达27.26%，位居全省首位。提供方便可及、价格可接受、质量有保障的普惠养老服务，是健全基本公共服务体系的重要内容和紧迫任务。通过构建覆盖城乡的养老服务网络，能够有效补齐民生短板，是实现发展成果由人民共享、提升市民获得感幸福感安全感的具体体现。

3.可行性分析

（1）政策保障有力，组织机制健全。黄山市已构建了较为完善的养老服务政策支持体系，还将先后出台如《黄山市“十五五”民政事业发展规划》《黄山市“十五五”老龄事业和养老服务体系规划》等多个专项文件。成立市级养老服务工作领导小组，由市委、市政府主要负责同志担任组长，市政府分管负责同志担任副组长。建立“高位统筹+民生推进+财政支持+专业指导”的全链条保障机制和多部门协同推进格局，为工作开展提供坚强的组织保障。

（2）工作基础扎实，示范效应初显。“十四五”以来，我市养老服务工作取得显著成效，2022年、2023年市本级和徽州区先后荣获省政府督查激励，3家养老机构获评安徽省优质医养结合示范机构，1家被确定为全国首批医养结合示范机构，2家荣膺安徽省四级养老机构，3家获评省级智慧养老示范工程，6家被评定为长三角（安徽）健康养老基地。截至2025年10月，全市养老总床位达5108张，千名老年人拥有床位数14.2张。

（3）资源支撑雄厚，实施条件具备。一是区域经济平稳向好，奠定发展基础。2024年全市GDP达1134亿元，同比增长5.9%；按常住人口计算，人均GDP达86140元，增速为6.1%，整体经济运行稳健，为养老服务体系建设提供了有力的宏观环境与经济支撑。二是财政保障机制健全，资金来源稳定。黄山市已建立基本养老服务经费保障机制，将相关经费足额纳入财政预算，并由市级财政统筹支持，同时，明确规定各级福彩公益金的55%以上用于养老服务发展。2025年，全市养老服务体系建设年度财政预算资金达1.15亿元，具备支撑项目实施的可靠财力。

（4）区位优势独特，合作机制健全。始建于上世纪50年代的上海域外农场总共有5个，其中2个（黄山茶林场、练江牧场）坐落在黄山市，自然资源优势明显，用于康养产业发展的接待设施和配套服务完善，极具发展康养产业的潜力。2024年我市积极配合上海市民政局制定印发《上海域外农场康养产业专项规划（2024-2035年）》，明确了“加强资源共享、优势互补、产业共建”的总基调，共同打造以黄山茶林场和练江牧场为基点，发展“牧林康养”。2024年12月我市承办长三角旅居养老建设第三次推进会，上海市、江苏省、浙江省、安徽省三省一市养老协会共同发布《旅居养老基地等级评价规范》，休宁县人民政府与上海市养老服务和老龄产业协会旅居养老专业委员会签订《旅居养老合作框架协议》。2025年7月我市老龄办与上海市杨浦区、浙江省湖州市、福建省三明市老龄办启动四地旅居康养项目共建，通过整合四地生态旅游及文化资源，共同开发适老化旅居产品，打造“候鸟式”养老基地。同时，屯溪区持续跟进、巩固与浙江省杭州市桐庐县、衢州市江山市合作共建工作，建立常态互访交流机制。随着人口老龄化加剧和健康意识提升，康养市场需求持续增长。长三角地区作为我市主要客源地，拥有强大的消费能力和较高的康养需求，为我市康养产业发展提供广阔市场空间。

（5）规划谋划深入，项目储备扎实。基于对全市老龄人口结构、养老服务供需情况的深入调研和精准研判，已谋划了包括社区嵌入式养老服务机构（综合体）建设、乡镇敬老院改造提升、区域养老服务中心在内的11个具体到点位的养老服务项目，项目库充实，前期工作准备充分，确保了项目能够快速启动、落地见效。推进“公建公营、公建民营、民办公助”等多元化投入运营机制，提出了“免申即享”的资金补贴方式，规划了智慧养老的赋能路径，确保了项目可持续运营。希望通过申报项目，在中央资金引导和地方政策协同下，系统提升养老服务供给能力、优化服务质量，为普惠养老服务发展提供可复制、可推广的“黄山经验”。

二、发展目标

（一）总体要求

立足黄山实际，坚持“硬投资”与“软建设”相结合，以有效促进养老服务供需适配为核心。到2030年，基本建成覆盖城乡、分布科学、功能完善、普惠为主、质量可靠的养老服务网络。实现全体老年人享有基本养老服务的目标，家庭养老成本有效降低，老年人的获得感、幸福感、安全感显著提升。

（二）主要目标

到2030年，全市养老床位总数达到6000张左右，其中护理型床位占比不低于70%。每万名老年人口拥有养老机构认知障碍照护床位达到20张。养老机构床位空置率降低到40%以内。三级养老服务网络覆盖达到100%。

三、建设任务

（一）建设目标

1.“软建设”目标：依托市级养老服务工作领导小组，用好黄山市养老服务工作联席会议制度，形成权责清晰、协同高效的工作推进机制。出台并动态完善本市“十五五”养老服务支持政策清单，如《黄山市“十五五”民政事业发展规划》《黄山市“十五五”老龄事业和养老服务发展规划》《黄山市养老服务人才发展专项支持计划》等，涵盖规划、土地、财政、人才等关键要素。建立健全基本养老服务保障、质量评价和综合监管体系。强化区域联动，构建康养合作新机制。

2.“硬投资”目标：统筹考虑区域人口老龄化趋势、城乡养老服务资源分布与群众实际需求，科学规划全市养老服务设施布局，优化资源配置，加快补齐设施与服务短板，提升养老服务的精准供给与可及性水平。目前已系统谋划“十五五”时期养老服务重点建设项目11个，并按照“实施一批、前期一批、储备一批、谋划一批”的滚动实施模式有序推进。

（二）“软建设”任务

1.支持政策

2026年，制定出台市、县两级在土地划拨、场所租赁、财政补贴、税费减免、融资信贷、人才激励等方面的具体配套措施。建立清晰的养老服务成本分担机制，将兜底保障对象运营费用纳入县级财政预算，通过“补供方”与“补需方”相结合，形成合理的普惠养老服务价格。探索养老服务补贴“免申即享”。大力支持品牌化、连锁化养老机构发展。

（1）加强规划引领。将养老服务建设主要内容纳入黄山市“十五五”养老服务发展规划，完善基本养老服务清单动态调整机制，推动“智慧养老”场景全域应用，深化长三角区域康养协作与标准互认，探索农村互助养老可持续发展机制，构建社会组织参与基层治理新格局，进一步健全低收入人口动态监测预警体系等。

（2）优化土地供应。建立促进养老服务体系建设的土地使用政策，优先保障养老机构建设用地。对各类投资主体新建、改建、扩建的养老服务项目和养老服务设施，优先予以立项。对新办的养老机构建设用地采用划拨方式，划拨方式取得的土地使用权不得用于其他用途。鼓励通过对旧厂房、民用设施改建扩建的方式，兴办民间养老机构。乡（镇）、村兴办的公益性养老机构建设用地，经依法批准可以使用集体所有土地，涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续。

（3）加快人才培养。健全完善养老护理员岗位补贴及评定晋升机制，推动“学历证书+职业技能等级证书”双证融通培养模式，试点“养老顾问”专业岗位设置，鼓励校企共建产教融合实训基地，完善非本地户籍养老服务人才积分落户优惠。指导出台公办养老机构护理员服务标准，对日常照护、医疗陪诊、康复治疗、应急救助等服务标准和内容进行明确，分批次开展护理服务标准化培训，推动全市机构统一服务标准。

2.标准规范

全面推行和落实国家及省级养老机构设置、管理、服务、安全等标准。牵头制定或完善本市在居家养老、社区养老、医养结合等领域的服务规范和合同范本。建立统一的养老服务培训体系和消防安全管理标准。

3.功能定位

养老机构：发挥技术支撑、示范引领和人才培养核心作用。

县级综合养老服务中心：承担辖区内资源统筹、行业指导、示范服务、应急支援等综合管理职能。

乡镇（街道）区域养老服务中心：强化专业照护、服务转介、资源链接能力，成为片区枢纽。

村（社区）养老服务站点：立足基层，承担需求收集、服务转介、助餐、探访关爱等一线服务。

（三）“硬投资”任务

加强“一盘棋”思维，综合考虑地区人口密度、老年人口分布状况、服务需求、服务半径等因素，统筹规划区域养老服务中心、社区养老服务设施选址和布局。“十五五”期间，我市拟实施养老服务项目11个，拟投入资金3.84亿元，主要支持社区嵌入式养老服务机构、乡镇敬老院及社区养老服务设施改造提升、区域养老服务中心三类项目建设。

1.社区嵌入式养老服务机构建设项目

谋划实施黄山市公办居家社区养老服务网络建设项目，在屯溪区、歙县、休宁县老年人口集中、居家社区养老需求较大的城区或中心镇，新建或改扩建4个社区嵌入式养老服务机构（综合体）。单个项目投资约500万元，建筑面积原则上不低于1000平方米/个，预计总投入2000万元。建设内容参照《发展社区嵌入养老服务机构（综合体）实施方案》相关标准，设置“三区一平台”，即机构服务区、多功能区、助餐区、智能服务平台，打造“家门口”的综合养老服务枢纽。

2.乡镇敬老院及社区养老服务设施改造提升项目

谋划实施歙县农村敬老院提升改造项目、黄山区敬老院提升改造项目、屯溪区社区养老服务中心改造提升项目等7个项目，累计投入资金7941万元，通过整合撤并，关停部分较偏远、人口分散、低效运营的乡镇敬老院，推进县域集中供养，对除徽州区外的6个区县25家乡镇敬老院及社区养老服务设施进行改造提升。例如，休宁县拟将9所设施陈旧、功能单一的乡镇敬老院整合撤并为5个区域敬老院，对整合撤并后的3所区域敬老院进行改造提升和护理能力提升，对2所区域敬老院进行重建。改造内容主要包括：按《特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升基础指标》进行建筑安全与适老化改造；优化生活用房、护理单元和医疗康复区域；增设失能护理型床位，确保护理型床位占比提升至70%以上；完善消防、呼叫及无障碍设施；拓展面向社会老年人的普惠养老服务功能，推动其转型为区域性养老服务中心。

3.区域养老服务中心

根据实际需求，拟投资11000万元，新建歙县健康养老公共服务中心、黄山区乌石养老服务中心2处功能多元的区域性养老服务中心。此外，“十五五”期间拟在全市建设老年活动中心（乐龄中心）7个，每个区县1个，单体中心投入约2500万元，建筑面积5000平方米，预计总投入1.75亿元。老年活动中心（乐龄中心），面向全体老年人开放，提供“文、体、健、教、社”等综合性、多元化、普惠型服务，具备开展老年人文体活动、健康促进、教育培训、社会参与、就业指导、权益维护，以及开展人口老龄化国情教育、老年产品用品展示租赁销售等功能的老年人活动场所。

（四）运营机制

1.推行“县级平台直管+区域中心委托运营+社区站点连锁化”的多元运营模式。确保县级平台由民政部门主导，保障其公益属性；区域中心鼓励委托给有实力的优质社会力量运营；社区站点积极推行“机构+站点”模式，实现可持续运营。

2.强化区域联动，构建康养合作新机制。一是加强与上海光明集团对接，推动“上海域外康养家园”在黄山落地，共建一批高标准、适老化的康养基地；二是推动黄山与上海在养老服务标准互认、医养结合转诊通道等方面先行先试，打破政策壁垒；三是支持本地养老机构与上海养老集团合作，引入上海管理经验、品牌资源和专业团队，提升黄山康养服务品质。

四、其他事项

本方案是指导黄山市“十五五”时期养老服务发展的纲领性文件，各相关部门及区县政府应据此制定具体工作计划，确保各项任务落地见效。