歙县：浅谈关于破解山区县公益性公墓建设瓶颈的几点思考

提升公益性公墓建设、管理水平，是保障和改善民生的一项重要工作，也是推动经济社会发展的一项基础性工作。近年来,歙县县委、县政府高度重视，多措并举全力推进公益性公墓建设，全县在建城市公益性公墓1座，建成乡镇和村级公益性公墓44座，实现了城乡全覆盖。由于歙县公益性公墓建设尚处于探索阶段，暴露出一些问题，这可能也是中西部山区县的共性问题，需要引起重视，群策群力，才能破解公墓建设的瓶颈。   

壁垒：入葬公墓难，“村民”定义需明确

2012年11月修改、2013年1月份实行的国务院《殡葬管理条例》第二章第九条规定：“农村的公益性公墓不得对村民以外的其它人员提供墓穴用地”。随着城市化进程的加快和乡村振兴战略的实施，城乡人口双向流动更加频繁，国务院的这条规定和急剧变化的农村情况已经不相适应，主要表现在：一是“落叶归根”回乡难以入葬乡村公益性公墓。相当一部分农业人口，户籍后来迁走，户口性质没有改变，年老时希望“叶落归根”回故乡安葬，却因其不是本村村民而无法入葬当地公益性公墓。二是夫妻双方难以合葬乡村公益性公墓。现实中许多夫妻户口类型不一样。按照现行政策规定，一方为村民可以入葬当地乡村公益性公墓，另一方为城镇户口的却不能入葬当地乡村公益性公墓，出现夫妻不能合葬的窘境。三是居住农村的城镇籍人员难以入葬乡村公益性公墓。二十世纪八十年一些地方曾有过一次“买户口”式户籍改革，这些人仅是户籍改变但还在原户籍地务农；一些农村社区居民既有城镇户口又有农业户口，但社区所建的农村公益性公墓，农业户口的能入葬而城镇居民却无法进入安葬；2023年7月份农业农村部等九部委联合出台《“我的家乡我建设”活动实施方案》，鼓励引导退休干部、退休教师、退休医生、退休技术人员、退役军人等回乡定居，当好产业发展指导员、村级事务监督员、社情民意信息员、村庄建设智囊员，不排除这批人中在发挥余热的过程中产生本地安葬的意愿，这势必会造成受户籍限制无法入葬乡村公益性公墓的情况。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第三章第十三条规定：户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。选举权是公民的基本权利，户籍不在本村，在本村居住一年以上的公民就可以行使。而户籍不在本村，本人生活在本村、父母夫妻等亲族生活在本村、退休后发挥余热在本村，不能入葬公益性公墓，说明新时代国务院《殡葬管理条例》对“村民”的内涵外延应丰富扩大而未丰富扩大。

困局：公墓选址难，安葬地点应便民

公益性公墓的规划选址事关公墓的利用率。规划选址不科学，老百姓就不愿意入葬公墓，建设公墓的初衷就不能实现，乱埋乱葬、违规建坟行为就难以得到根治，形成恶性循环。目前歙县农村公益性公墓选址的制约因素较多：一是受地理条件限制。歙县地处皖南山区，境内以山地和丘陵为主，占比95%，河谷平原仅占5%。森林覆盖率82.15%，林地面积占全县土地总面积的64.51%。村落分散，交通便利且相对集中的连片土地多为禁葬区，可葬区多为偏僻难行的地方；二是受三道红线制约。歙县生态林和基本农田较多，耕地、生态保护红线极大地限制了农村公益性公墓建设的可选范围，造成了农村公益性公墓用地不足、公墓扩建需求无法满足、殡葬墓穴供应偏少；三是受行政村规划影响。歙县现建成农村公益性公墓44处，其中乡镇级公墓占28处，而行政村182个，部分行政村管理范围大，乡村公益性公墓难以满足全体村民就近就便的丧葬需求。

忧患：资金筹措难，财政保障需强化

公益性公墓以政府资金投入为主，部分村民自筹，先天具备公益属性。而公墓建设费用包含土地征收、地形测量、公墓设计、墓穴及附属设施建设、墓区绿化等费用。据测算，一个公墓建设成本在60—70万元左右，有的甚至100多万元，这对县财政来说是一笔较大开支。歙县公墓建设有三点特殊：一是公墓需求量大。歙县是山区县、库区县，村庄较为分散，加之歙县为土葬改革区，必须一村一公墓才能基本满足需求。二是基础设施投入高。歙县地形复杂，因为要避开耕地、公益林、退耕还林和生态红线及城乡建设规划区、“三线三边”可视区域，农村公墓选址距离村庄较远，道路硬化等基础设施投入大，建设成本高。三是公墓优化成本高。按照国家和省市民政部门和县委县政府建设要求，乡村公墓的绿化率必须达到50%以上，且墓区要以打造花园式、生态人文坟墓为方向，这就需要大幅增加公墓建设投入。现行的公墓建设投入机制是民政局、乡镇、村组各出一部分，受财力影响，有限的财政投入和旺盛的公墓建设需求形成了矛盾。

举措：打破政策壁垒，加大资金投入

一、突破：打通殡葬政策壁垒。积极向上建言修改完善国务院《殡葬管理条例》，对村民概念重新定义，作出更加符合时代背景的解释，着力解决可入葬无法入葬乡村公墓问题。当前部分地区做了探索，如牟定县《农村公益性公墓管理办法》第二十二条，将安葬对象范围明确为当地农村村(居)民，增加“‘农转城’居民亡故后，其骨灰可在转户前的户口所在地或居住地的公墓安葬”等相关细则；湖北省《农村公益性公墓建设基本规范》第十六条“本村集体组织成员配偶一方为国家机关、企事业单位、部队人员（含离退休）死亡后，要求到其配偶所在地农村公益性公墓安葬的，可在该村农村公益性公墓安葬。”建议上级民政部门广泛调研，积极吸收各地探索成果。

二、应对：加大公墓建设力度。坚持规划先行，加大供给，满足公墓需求。要根据人口变化趋势，精准测算殡葬设施建设数量，在充分征求林业、资规等部门意见后，因地制宜、科学合理编制调整农村公益性公墓专项规划，及时做好农村公益性公墓项目用林用地审批工作。对于管理范围较大人口较多的村民组、自然村合理选址，单独增设公墓；人口较少的行政村合村联办集中兴建，解决“葬无去处”问题。

三、呼声：协调解决资金短缺问题。国家和省市民政、财政部门应加大对山区县公益性公墓建设资金支持力度，形成稳定的增长机制，解决山区县在城乡公益性公墓基础设施建设、环境改善及殡葬整治等方面的经费问题，实现殡葬服务与经济社会协同发展的目标。

殡葬改革的答卷由一座座公墓书写，以一座座青山呈现。公益性公墓建设是殡葬工作的重要抓手，不仅是殡葬整治的重要一环，更是关系百姓福祉、解决群众“身后事”的民生实事，决策机构应当重视突破新时期农村公益性公墓发展瓶颈，以高标准高质量推动其良性可持续发展。